НЕОЛАНТ: территориальное и стратегическое планирование: проблемные вопросы создания систем управления

Если говорить об управлении территориями в государственном управлении, то это, несомненно, одна из самых комплексных задач. Она включает в себя различные аспекты:

•         сведения о социально-экономическом положении территории, демографии и экологии;
•         информацию об уровнях развития инфраструктуры и промышленности;
•         сведения о бюджетном планировании;
•         перспективные планы развития территорий, включая генпланы.

Однако, чтобы избежать разночтений, следует определиться с понятием «управление развитием территории». В данной статье будет использоваться определение Государственной академии специалистов инвестиционной сферы (ГАСИС): «Управление развитием территории – это целенаправленное воздействие на территориальную общественную систему, приводящее к улучшению среды обитания через изменения структуры и свойств этой системы».

Чтобы планировать и осуществлять такое целенаправленное воздействие, необходимо понимать, в каком состоянии находятся территории или объекты управления, какие тенденции существуют в их развитии сейчас. Отметим, что объекты управления – это объекты реального мира, взаимодействующие друг с другом. Ими могут быть:

•         подразделения органов власти и местного самоуправления;
•         территориальные объекты – районы и поселения;
•         целевые программы, принимаемые в регионе.

Между этими объектами устанавливаются определенные связи, и каждый из них имеет собственные характеристики. Объекты, информация о них и взаимосвязи – это то, что называется информационной моделью (ИМ). Она может быть использована не только для «слепка фактического состояния в данный момент», но и для мониторинга (анализа) происходящих изменений.

При решении задач управления территорией используются различные представления информационной модели, которые являются тематическими срезами информации, накопленной об объектах управления. Какими могут быть эти тематические представления:

•         Информационная модель управления по показателям, с помощью которой проводится мониторинг показателей социально-экономического развития.
•         Информационная модель программного управления, с помощью которой может проводиться планирование и последующий мониторинг исполнения программ и проектов.

В этих тематических представлениях информация числовая или документарная может дополняться наглядной – представление индексов и показателей или сведения о выполненных мероприятиях программ дополняются фото- и видеоматериалами, а генпланы территорий – 3D моделями сооружений.

Практическое применение ИМ для комплексного анализа территории – это разработка и последующий мониторинг реализации документов стратегического планирования. Это комплексный срез, в который входят информационные разделы по различным направлениям. Документы, входящие в состав документов стратегического планирования, безусловно, связаны между собой, и необходимо их сопряжение. При разработке этих документов обрабатываются данные по одним и тем же объектам, при этом данные могут иметь различные представления. Данные объектов не являются статичными – информация регулярно актуализируется по результатам мониторинга, меняются статусы и границы объектов, в ходе изменений административно-территориального деления могут возникать новые объекты по факту корректировок документов.

При решении задач управления развитием территории часто возникают следующие вопросы:

•        насколько решение задач территориального и стратегического планирования скоррелировано в принципе, и в том числе на разных уровнях управления – федеральном, региональном, муниципальном;
•        какие организационные и нормативные разрывы возникают;
•        насколько востребованными в действительности являются современные информационные технологии;
•        какие решения сегодня предлагаются исполнителями – ИТ-компаниями, и могут ли такие решения удовлетворить потребность в комплексном подходе в регионах;
•        являются ли проекты, инициируемые в регионах, действительно востребованными или это дань «моде».

Это реальные проблемы, с которыми приходится сталкиваться ИТ-компаниям, и первая из них – вопрос наличия в региональных органах власти информации об объектах, относящихся к их компетенции, не только регионального подчинения, но и о федеральных и муниципальных объектах. Важным свойством таких объектов является наличие сведений о местоположении – пространственная привязка.

Для решения учетных задач могут использоваться ведомственные (отраслевые) информационные системы. При отсутствии таких систем «НЕОЛАНТ» предлагает использовать информационно-аналитическую систему (ИАС) пространственного развития «Горизонт» (правообладатель «НЕОЛАНТ»), в котором есть специальный модуль ведения реестров. В этом модуле выполняется настройка реестров и ведение учетных сведений уполномоченными подразделениями органов исполнительной власти (ОИВ) или местного самоуправления (ОМСУ). Пространственная привязка объектов выполняется по территориальному принципу (геокодирование) или путем привязки сведений об объектах в учетном модуле к ГИС-объектам. Заложенный принцип раздельного ведения семантических (описательных) сведений об объектах и пространственных данных позволяет привлечь к наполнению реестров сотрудников, не обладающих навыками по работе с инструментальными ГИС.

Рис.1. Ведение реестров пространственных данных в ИАС «Горизонт»

(Правообладатель АО «НЕОЛАНТ»)

При решении задачи учета объектов на первый план выходят организационные вопросы – определение состава и структуры реестров, определение уполномоченных за их ведение организаций, проработка регламентов ведения и доступа к данным реестров. По сути это задачи из области научно-исследовательских работ (НИР), связанные с анализом нормативных документов, определяющих полномочия отраслевых органов исполнительной власти и местного самоуправления, фактически востребованных в процессе работы сведений и предоставляемых регламентированных и нерегламентированных отчетов.

Учетные сведения, формируемые в рамках конкретного отраслевого министерства (ведомства), необходимы в работе смежных подразделений. А это означает, что ведение реестров объектов должно быть увязано с вопросами распределенного и разграниченного доступа к данным.

Учтенные объекты должны становиться источником данных о существующих объектах для схем территориального планирования. При организации хранилища данных появляется возможность централизованного представления данных об объектах учета для документов территориального планирования.

Если сформированное хранилище позволяет вести пространственные данные, то и эти данные могут быть переданы в качестве исходных материалов разработчику через одну точку входа.

Если, в свою очередь, к разрабатываемым документам территориального планирования предъявить требования:

•         по составу, форматам и видам предоставления данных – например, предоставить данные о планируемых объектах в структурированном виде в отдельных файлах и с учетом требований к структуре таких файлов,
•         векторные данные (разработанные картматериалы) с сопутствующими паспортами и со сформулированными требованиями к составу и кодированию слоев, а также к правилам оформления карт,

то появляется возможность пополнения и реестров объектов, и банка данных картографических материалов, не требующая трудоемкой ручной обработки.  Используя такой подход, мы создаем систему управления территорией, для которой снижаются затраты на актуализацию данных по сравнению с традиционным подходом раздельного ведения документов, учетных и пространственных данных.

Многие характеристики объектов относятся к разряду аналитических показателей. И когда речь идет об управлении территорией, то нужно понимать под этим не только учетные данные, но и динамику изменений характеристик объектов. А это значит, что речь идет о привязке аналитических показателей, которые, как правило, ведутся в специализированных информационно-аналитических системах, к объектам учета (или, скорее, к объектам мониторинга). Речь не идет о перегрузке данных из одной системы в другую. «НЕОЛАНТ» предлагает подход подключения данных из аналитических систем с помощью веб-сервисов.

Суть идеи заключается в том, чтобы в аналитические системы региона встраивать подобный сервис с унифицированной спецификацией и далее вызывать эти данные в смежные системы. За счет использования унифицированной спецификации появляется возможность расширения числа источников аналитических данных, которые могут подключаться к смежным системам без решения каждый раз такой задачи «с нуля».

Еще несколько лет назад в компании была разработана спецификация веб-сервиса, обеспечивающего получение аналитики из внешнего источника с последующим отображением на карте. В текущем году спецификация была усовершенствована совместно с компанией «Прогноз», и в настоящее время отлаживается на взаимодействии систем Ситуационного центра Главы Республики Саха (Якутия) – ГИС СЦ (разработчик АО «НЕОЛАНТ») и ИАС Правительство (разработчик ЗАО «Прогноз»).

Используя этот подход к системе управления территорией, можно подключать не только карты и реестровые данные, но и аналитические сведения.

Рис 2. Представление аналитики и ведение реестров пространственных данных в ИАС «Горизонт» (Правообладатель АО «НЕОЛАНТ»)

Но и это еще не все. В процессе мониторинга реализации планов по развитию территорий, то есть по сути – мониторинга исполнения планов развития, необходимо понимать, что запланированные объекты предусмотрены в государственных программах, есть соответствующие мероприятия и финансирование. А это означает, что необходимо состыковать находящиеся в системе реестры с мероприятиями программ и бюджетом. И подобная проверка при получении данных от разработчиков документов территориального планирования может выполняться с точки зрения проверки качества документов. Например, проверка реестров объектов капитального строительства (ОКС) и других пространственных объектов, размещение, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых предусмотрены документом территориального планирования, на наличие соответствующих мероприятий в реестре мероприятий госпрограмм.

Системы ведения (управления) госпрограмм и бюджета – скорее всего, это тоже внешние системы. Понятно, как решать интеграционные задачи с точки зрения программирования.

Но на решение таких задач накладываются организационно-методические вопросы. Впрочем, они всплывают при внедрении всех перечисленных блоков – ведение документов и карт, ведение реестров, взаимодействие с внешними источниками данных.

К таким вопросам-проблемам, например, относятся определение состава и структуры реестров, уполномоченных за их ведение организаций, проработка регламентов ведения и доступа к данным реестров, определение состава показателей, необходимых для комплексного предоставления информации и их источников.

Еще одна важная проблема – квалификация и количество кадров. Для частичного решения этой проблемы необходимо создание Операторской службы в интересах ОИВ и ОМСУ субъекта РФ. На службу Оператора предлагается возложить задачи:

•         Участие в информационном наполнении реестров утвержденных ранее документов территориального планирования РФ, субъекта РФ, иных документов ОИВ и ОМСУ субъекта, необходимых для решения задач пространственного развития территории.
•         Участие в информационном наполнении реестров пространственных данных, необходимых для осуществления деятельности ОИВ и ОМСУ.
•         Участие в разработке проектов нормативно-правовых, методических и организационных документов, необходимых для обеспечения функционирования и использования систем пространственного развития.
•         Предоставление пользователям информационных услуг.

Задача развития территорий является комплексной, включающей в себя различные аспекты: сведения о социально-экономическом положении территории, демографии, экологии, информацию об уровнях развития инфраструктуры и промышленности, сведения о бюджетном планировании и перспективные планы развития территорий, в том числе генеральные планы. Именно поэтому ГК «НЕОЛАНТ» для решения задач управления развитием территории предлагает применять концепцию информационного моделирования.

© НЕОЛАНТ, 2015
© Издание 12NEWS (ИП Маринин А.Л.), 2015